ОТЧЕТ о научно-исследовательской работе (итоговый)

Сентябрь 2017
ПнВтСрЧтПтСбВс

282930311234567891011121314151617181920212223242526272829301

Телефоны Технической поддержки операторов связи Забайкальского края

ОБЩЕСТВО С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ

«НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ И ПРОЕКТНЫЙ ИНСТИТУТ

КОМПЛЕКСНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ПРИРОДООБУСТРОЙСТВА»

 

672012,  Россия,  Забайкальский край,  юр. адрес: г. Чита,  ул. Новобульварная, 36, офис 715,

факт. адрес: Чита,  ул. Горького, 43, офис 10,   тел/факс.  (3022) 32-13-96, 32-15-45

Е-mail: nipikpp@rambler.ru,  Адрес для корреспонденции: 672012, Чита -12, а/я 406

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ОТЧЕТ

о научно-исследовательской работе

(итоговый)

 

«Разработка документов градостроительного зонирования городских поселений «Правила землепользования и застройки городского поселения «Жирекенское» муниципального района «Чернышевский район»  Забайкальского края».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Чита  

2017 г.

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

 

ОБЩЕСТВО С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ

«НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ И ПРОЕКТНЫЙ ИНСТИТУТ

КОМПЛЕКСНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ПРИРОДООБУСТРОЙСТВА»

 

 

 

Индекс УДК________                                                                                               "УТВЕРЖДАЮ"

Инвентарный №____________                                                  Генеральный директор

                                                                                               _________  Э.Н. Сокол-Номоконов

                                                                                             "____"___________ 2017 г.

                                                                                             

                                             м.п.

                                  

 

ОТЧЕТ

о научно-исследовательской работе

(итоговый)

 

 

«Разработка документов градостроительного зонирования городских поселений «Правила землепользования и застройки городского поселения «Жирекенское» муниципального района «Чернышевский район»  Забайкальского края».

 

 

 

 

 

Шифр темы/ № работы _________________

 

 

 

 

 

 

                                                                       Научный руководитель работ

____________Э.Н. Сокол-Номоконов,

профессор, академик РМА

 

 

 

 

 

Чита

 2017 г.

«Разработка документов градостроительного зонирования городских поселений «Правила землепользования и застройки городского поселения «Жирекенское» муниципального района «Чернышевский район»  Забайкальского края».

 

СОДЕРЖАНИЕ

1.                  Введение.

2.                  Правовые основания разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований.

3.                  Основные подходы к установлению содержания правил землепользования и застройки в российской нормотворческой практике.

4.                  Методика разработки и содержание нормативно-правовой части Правил землепользования и застройки городского поселения «Жирекенское» муниципального района «Чернышевский район». Особенности регулирования земельных и градостроительных правоотношений.

5.                  Приложения.

 

1.                  Введение.

Градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений, градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве – это использование объектов недвижимости в соответствии с земельным законодательство Российской Федерации и градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты;

Юридические механизмы регулирования землепользования и застройки в муниципальных образованиях, как правило, включают все виды функциональных действий уполномоченных органов.

Роль градостроительного зонирования в современных поселениях трудно переоценить. Основным правовым инструментом реализации градостроительного зонирования земель являются правила землепользования и застройки поселений.

Цель градостроительного зонирования:

1) создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создание условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Данное исследование направлено на установление содержания и структуры правил землепользования и застройки, исходя из требований законодательства, и имеющейся нормотворческой практики, а также на разработку соответствующей цифровой системы картографического наблюдения (мониторинга реализации правил землепользования и застройки).

2.                  Правовые основания разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований. 

Нормативные правовые акты в области земельного права, содержат правовые нормы, по использованию и охране земель, как основы жизнедеятельности людей, проживающих на соответствующей территории и регулирующие земельные правоотношения в пределах установленной компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Нормативные правовые акты регулируют отношения между участниками земельных правоотношений, закрепляют их права и обязанности, в целях использования и охраны земель, являющихся природным ресурсом, используемым в качестве основы для осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории поселения.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления основываются на земельном законодательстве Российской Федерации и уточняют его применительно к условиям поселения в части, касающейся:

- средств и способов регулирования земельных правоотношений органами местного самоуправления;

-     особенностей проведения землеустройства на территории поселения;

- порядка предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности для строительства и других целей;

-    изъятия земельных участков для муниципальных нужд;

-                     организации муниципального контроля над использованием земель и организация охраны земель в поселении;

-                     порядка определения размеров арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности;

-                     порядка резервирования земель для муниципальных нужд.

К полномочиям органов местного самоуправления в соответствии со статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации относится установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований.

В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации Разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору (Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ).

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (абзац введен Федеральным законом от 22.07.2010 № 167-ФЗ). Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Минэкономразвития РФ от 01.09.2014 года №540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" (Зарегистрировано в Минюсте России 08.09.2014 № 33995), редакция актуализирована в 2015 году, приказ Минэкономразвития РФ  №509 от 30.09.2015 г.

В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

В соответствии со статьей 83 Земельного кодекса Российской Федерации землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского поселения, городского поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).

В состав земель населенных пунктов (ст. 85 ЗК РФ) могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно - деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно - делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:

- виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;

- их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

Запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие с градостроительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом устанавливается органом местного самоуправления.

Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно - бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе общественно - деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно - бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

В пределах границ городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 Земельного кодекса.

Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки.

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Право и обязанность принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований устанавливается также статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с нормами закона:

Правила землепользования и застройки включают в себя:

- порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

- карту градостроительного зонирования;

-  градостроительные регламенты.

Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:

-  о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;

- об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;

- о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;

- о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;

- о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

- о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Границы указанных зон и территорий могут отображаться на отдельных картах.

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте (часть 5.1 введена Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ). Деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории - осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных объектов.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

- виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

- предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

- ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (п. 4 введен Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ).

С 1 января 2015 года в совместной компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений находится значительный объем вопросов по установлению разрешенного использования земельных участков и формированию ресурсов об их использовании в составе государственного кадастра недвижимости. В соответствии со статьей 14. Вопросы местного значения городского, сельского поселения (в ред. Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ)«К вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 391012141719 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21283033 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (часть 3 введена Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ).

Закон устанавливает виды территориальных зон.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться:

- зоны застройки индивидуальными жилыми домами;

- зоны застройки малоэтажными жилыми домами;

- зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;

- зоны застройки многоэтажными жилыми домами;

-  зоны жилой застройки иных видов.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

В состав общественно-деловых  зон могут включаться:

- зоны делового, общественного и коммерческого назначения;

- зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;

- зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности;

-  общественно-деловые зоны иных видов.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового    назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться:

- коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;

- производственные зоны - зоны  размещения  производственных объектов  с  различными  нормативами  воздействия  на  окружающую  среду;

-  иные виды производственной,   инженерной и транспортной инфраструктур.

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:

- зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);

- зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения городского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения городского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Помимо предусмотренных настоящей статьей органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительные требования к использованию земельных участков в городских и сельских поселениях, определяются статьей 36-40 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В соответствии с этими статьями:

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

-  фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;

- возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;

- функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;

-  видов территориальных зон;

- требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:

-  в границах территорий памятников и ансамблей,  включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;

- в границах территорий общего пользования;

-  занятые линейными объектами.

Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Реконструкция объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

В случае, если использование земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для  окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов.

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

- основные виды разрешенного использования;

- условно разрешенные виды  использования;

- вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (часть 2.1 введена Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ).

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 Градостроительного кодекса.

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в суде решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя:

-  предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

- минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

- предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

- максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

В случае, если в градостроительном регламенте применительно к определенной территориальной зоне не устанавливаются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь, и (или) предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, непосредственно в градостроительном регламенте применительно к этой территориальной зоне указывается, что такие предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не подлежат установлению. Наряду с указанными предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 1.2 введена Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ).

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются размеры и параметры, их сочетания.

В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.

Физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию.

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение. В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия.

Комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком,  применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком,  применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается данное разрешение. Указанные сообщения направляются не позднее чем через десять дней со дня поступления заявления заинтересованного лица о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования.

Участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использованиявправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний.

Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте  муниципального образования в сети «Интернет».

Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть более одного месяца.

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

На основании рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней  со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и может быть размещено на официальном сайте муниципального образования в сети «Интернет».

Расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, несет физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении такого разрешения.

В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства включен в градостроительный регламент в установленном для внесения изменений в правила землепользования и застройки порядке после проведения публичных слушаний по инициативе физического или юридического лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования такому лицу принимается без проведения публичных слушаний.

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация,  инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов.

Заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого  разрешения.

Вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях, проводимых в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений, предусмотренных статьей 39 Градостроительного кодекса. Расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, несет физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении такого разрешения.

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации.

Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения.

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Санитарно - эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений, в том числе и предоставлению земельных участков, предусмотрены статьей 12 федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

В соответствии с требованиями этого закона:

При планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования развития территорий, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей населенный пунктов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно - защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно - бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.(Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10.04.2003 г. №38 введены санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «Проектирование, строительство, реконструкция и эксплуатация предприятия, планировка и застройка населенных мест. Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»  СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), последняя редакция 2015 г.

Утверждение норм градостроительного проектирования и документации о планировке городских и сельских поселений, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации объектов, предоставление земельных участков под строительство, а также ввод в эксплуатацию построенных и реконструированных объектов допускается при наличии санитарно - эпидемиологических заключений о соответствии таких объектов санитарным правилам.

Граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование, в случае выявления нарушения санитарных правил или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование.

Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений определяются статьей 44 федерального закона «Об охране окружающей среды».

Согласно закону:

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем.

Здания, строения, сооружения и иные объекты должны размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно - гигиенических норм и градостроительных требований.

При планировании и застройке городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, приниматься меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иные меры по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности в соответствии с законодательством.

В целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно - защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Требования в области охраны окружающей среды при установлении защитных и охранных зон устанавливаются статьей 52 указанного закона. Согласно этой статье:

В целях обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны.

В целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов в поселениях, промышленных зонах и на объектах хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно - защитные зоны, в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений - территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Порядок установления и создания защитных и охранных зон регулируется законодательством.

Меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия при проектировании и проведении землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, определяются статьей 36 федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) субъектов Российской Федерации».

В случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения историко-культурной экспертизы и государственной экологической экспертизы.

В этих и других статьях перечисленных федеральных законов содержатся и иные требования, прямо или косвенно указывающие на необходимость разработки и принятия правил землепользования и застройки поселений и иных муниципальных образований гражданами и юридическими лицами со стороны органов местного самоуправления.

При этом закон не устанавливает детального содержания норм правил землепользования и застройки, а относит это к компетенции органов местного самоуправления.

3.                  Основные подходы к установлению содержания правил землепользования и застройки в российской нормотворческой практике.

До недавнего времени в российской практике присутствовало два различных подхода к разработке правил землепользования и застройки, а, следовательно, к их юридическому содержанию.

Один из подходов, назовем его традиционным, определяет, что правила должны быть основаны на документах территориального планирования поселения, устанавливающих функциональное (целевое) назначение территорий. Другой подход, назовем его ситуативным, основан на юридическом закреплении существующего (хотя и меняющегося) разрешенного использования территории поселения.

Не существует законодательно установленного соотношения юридических понятий целевого назначения и разрешенного использования территорий. Разные авторы определяют их различным образом. Некоторые считают, что одно из понятий поглощает второе, некоторые видят в них антитезу, т.е. считают их противоположными по смыслу понятиями.

Исходя из общих представлений, мы понимаем, что отсутствует необходимость в использовании двух различных понятий для обозначения одного и того же правового объекта, а значит, целевое назначение и разрешенное использование должны быть различными по смыслу понятиями. Это мы подробно обсудим далее.

Традиционный подход проистекает из представлений о централизованном планировании использования территории поселения местной властью, на основе комплексного исследования особенностей современного использования территории и возможностей ее перспективного развития. Данный подход традиционен для социалистической практики планирования территориального развития и не может в полной мере учитывать характер предпочтений в использовании территории субъектами градостроительной деятельности в рыночных условиях.

Ситуативный подход основан на представлениях о том, что градостроительная перспектива развития поселения связана исключительно с поведением субъектов рынка (инвесторов), использующих территорию поселения, при тех или иных сценарных условиях, которые задаются макроэкономическими параметрами, в том числе определяемыми и соответствующими правовыми условиями осуществления инвестиционной деятельности (в частности правилами землепользования и застройки поселения). В этом случае, задача правил сводится к стимулированию инвестиционной деятельности в условиях ограничений, направленных на преодоление негативных последствий для человека и окружающей природной среды в результате свободного рыночного использования территории субъектами градостроительной деятельности.

Для лучшего понимания сущности указанных подходов рассмотрим их подробнее.

Сторонники традиционного подхода к разработке правил землепользования и застройки, основываются на идее планировочного регулирования.

Планировочное регулированиезаключается в подготовке, принятии и осуществлении решений, стимулирующих или ограничивающих изменения: состояния территории, ее использования, условий ее использования - внешней инфраструктуры (транспортной, инженерной, социальной), доступности внешних природных ресурсов, характера внешних воздействий (на экологическую ситуацию и др.). Планировочное регулирование, базирующееся на законодательно закрепленных правилах соблюдения баланса интересов граждан, их сообществ и государства, стало одним из действенных средств поддержания и улучшения качества среды обитания и создания предпосылок устойчивого развития территории в интересах населения; поддержания правоотношений пользования земельными участками и иной связанной с ними недвижимостью; регулирования рынка недвижимости и привлечения инвестиций в развитие территории.

Административно-управленческая организационная деятельность в области планировочного регулирования возлагается, как правило, на органы градостроительства и архитектуры, призванные обеспечивать организацию разработки, согласования и ввода в действие правовых актов и нормативных документов, документов территориального планирования, организацию ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, градостроительного мониторинга и организацию функционирования всей системы планировочного регулирования.

Нормативные правовые акты (и, прежде всего, правила землепользования и застройки) устанавливают при этом состав объектов и участников процесса градорегулирования, их права и обязанности. Они также устанавливают содержание специальных «объектных» регламентов с указанием объектов, на которые они распространяются. Нормативные документы устанавливают состав процедур градорегулирования, требования к их последовательности, содержанию и методикам осуществления.

Система градостроительных регламентов должна обеспечивать согласование интересов различных пользователей территории на правовой основе. На федеральном уровне устанавливаются балансы интересов субъектов РФ и федеральных интересов. На уровне субъектов РФ - балансы интересов муниципальных образований (районов, поселений), региональных и федеральных интересов. На муниципальном уровне - балансы интересов юридических лиц, физических лиц, муниципального образования (района, поселения), субъекта РФ и Российской Федерации.

Генеральными планами поселений и нормативными правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления определяются состав и содержание градостроительных регламентов. Регламентируются изменения: состава и соотношения видов использования территории (состава функций и доли территории, занимаемой землепользованиями, на которых эти функции реализуются); состав и соотношения типов среды проживания и деятельности граждан; состав и возможности использования транспортных и инженерных узлов и коммуникаций; видов и интенсивности воздействий на окружающую среду, связанных с реализацией или изменением видов использования данной территории; виды и интенсивность внешних воздействий на данную территорию, изменяющих условия ее использования.

Для каждой конкретной территории, каждого ее участка устанавливается определенное сочетание регламентов. Возможность контроля за их соблюдением обеспечивается регистрацией в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности. Выборка из информационной системы совокупности регламентов, относящихся к конкретной территории, оформляется специальным документом - градостроительным планом земельного участка, определяющим правовые действия и ответственность органов государственной власти, местного самоуправления и землепользователей.

Характер и границы действия определенных сочетаний регламентов устанавливаются регулятивным зонированием, системой регламентов использования транспортных и инженерных узлов и коммуникаций и выделением землепользований (объектов), на которые распространяется действие специальных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. Регулятивное зонирование - выделение зон действия определенных сочетаний регламентов заданной направленности (функциональных, средозащитных и специализированных градостроительных). Функциональным зонированием выделяются территории с заданным составом и соотношением видов использования (функций). Специализированным градостроительным зонированием могут выделяться территории с заданным составом и соотношением типов среды, обслуживаем транспортной и инженерной инфраструктурой. Средозащитным зонированием выделяются территории, на которые распространяются требования, ограничивающие с заданных позиций воздействия на данную территорию или ее использование (например, водоохранные, санитарно-защитные и т.п. зоны). Весь этот комплекс мер реализуется в территориальном планировании.

С точки зрения сторонников традиционного подхода разрешенное использование земельных участков должно определяться регулятивным зонированием и в случае несоответствия этого разрешенного использования соответствующим регламентам оно должно быть прекращено.

Сторонники ситуативного подхода считают, что правила землепользования и застройки фиксируют сложившееся разрешенное использование земельных участков. При этом под разрешенным использованием земельного участка, в соответствии с требованиями градостроительного законодательства понимают использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством РФ, а также сервитуты. В свою очередь, градостроительный регламент - совокупность установленных правилами застройки параметров и видов испо